大区小区制と戸長役場 ──
明治初期、磐田の村はどう治められたか

庄屋の廃止 ── 千年の村役人が消える

明治新政府がまず取りかかったのは、江戸時代の身分制度と固く結びついた村の支配機構を、解体することだった。江戸の村を仕切っていたのは、庄屋(しょうや)・名主(なぬし)・年寄(としより)・組頭(くみがしら)といった村役人である。彼らは百姓身分でありながら、代々その家柄で村政を担い、領主と村人のあいだをつなぐ要の存在だった。新政府は、明治4年(1871年)の戸籍法の施行にあわせて、この旧来の村役人の呼称を廃止し、かわりに戸籍事務を担う「戸長(こちょう)」「副戸長」を置くことにした。

福田村の村役人表が、庄屋・組頭・百姓代の名を慶応4年(1868年)まで律儀に載せて、そこでぷつりと途切れているのは、まさにこの制度の切れ目を映している。もっとも、呼び名は変わっても、実際に戸長の職に就いたのは、多くの場合、旧来の庄屋層その人だった。制度の衣だけが替わり、それを着る人の顔ぶれは、かなりの部分そのまま続いたのである。この「制度は変わっても人は続く」という構図は、以後の目まぐるしい変転を通じて、磐田の村を支え続ける底流になっていく。

大区小区制 ── 村を番号で呼んだ時代

明治5年(1872年)ごろから全国で施行された大区小区制(だいくしょうくせい)は、それまでの村のあり方を根本から無視した、大胆な制度だった。府県の下に「大区」を置き、そのなかに複数の村をまとめた「小区」を配する。大区には区長、小区には戸長が置かれ、村々はそれぞれ「第◯大区第◯小区」という、そっけない番号で呼ばれることになった。何百年と受け継いできた村の名は、行政の表からいったん姿を消したのである。

歴史ある村名を無視し、地図を機械的に区切っていくこのやり方は、いかにも中央集権を急ぐ新政府らしいものだった。しかし、番号で呼ばれる区割りは土地の実情に合わず、住民にも、実務を担う戸長たちにも、すこぶる不評だったと伝えられる。長年の生活圏や地縁を断ち切る区割りは、かえって行政を混乱させた。磐田市域の村々も、この時期は浜松県(のち静岡県に統合)のもとで、大区・小区に編成されていた。古地図に村の名を探すで扱うような明治初期の文書に「第◯大区」という肩書きが現れたら、それは、この短命に終わった番号行政の時代の、確かな痕跡である。

郡の復活と戸長役場 ── 明治11年の軌道修正

住民に不評だった大区小区制は、わずか数年で行きづまった。そこで政府は方針を転換し、明治11年(1878年)の郡区町村編制法(ぐんくちょうそんへんせいほう)によって、番号行政を廃止する。ここで呼び戻されたのが、古代以来の由緒を持つ「郡」だった。磐田郡・山名郡・豊田郡といった、律令の昔から人々になじんだ郡が、行政単位として復活したのである(郡の再編については別稿参照)。そして村には、番号ではなく、再び固有の名前と戸長が戻ってきた。人為的な区割りより、歴史に根ざした枠組みのほうが、結局は行政をうまく回す ── 番号行政の失敗は、そのことを政府に教えた。

さらに明治17年(1884年)ごろからは、数か村をまとめて一つの「連合戸長役場(れんごうこちょうやくば)」を置く方式が広がった。一人の官選(かんせん、官が任命する)戸長が、複数の村をまとめて受け持つ仕組みである。財政の乏しい小さな村を、単独で運営させるには無理があった。そこで、いくつかの村を一つの単位にまとめて効率化を図ったのだが、これは結果として、その先に来る町村合併の、いわば予行演習になった。このとき組まれた連合の組み合わせが、のちの明治22年の大合併で誕生する新しい町村の輪郭を、かなりの程度まで先取りしていたのである。制度は迷走しているように見えて、じつは少しずつ、近代の自治体へと近づいていた。

明治22年、町村制 ── 「村」が生まれ変わる

そして、二十年に及ぶ試行錯誤の到達点が、明治22年(1889年)の市制町村制(しせいちょうそんせい)である。これによって、近代的な自治体としての町村がようやく発足した。単なる行政の区割りではなく、独自の財産と議会を持ち、自らの手で運営する「自治体」としての町村の誕生である。磐田市域では、見付・中泉をはじめ、無数の江戸の村々が合併し、見付町・中泉町・御厨村・福田村といった、より大きな新しい町村にまとめ直された(各地区の合併の経過は「まちの成り立ち」連載と各地区の「成り立ち」記事に詳しい)。

このとき生まれた枠組みは、驚くほど長持ちしている。江戸時代の一つひとつの村が、そのまま新しい町村の「大字(おおあざ)」となって名を残し、その大字を束ねた町村が、今日の地区(旧町村)の骨格になった。私たちがいま使っている「磐田市○○(旧町村名)△△(大字)」という住所の二重構造は、まさにこの明治22年に形づくられたものなのである。目の前の住所の一行に、二十年の制度の試行錯誤と、その先にある江戸の村の記憶が、幾重にもたたみ込まれている。ふだん何気なく書いている住所は、じつは明治の地方制度史の、生きた化石なのである。

制度の変遷 ── 早わかり年表

なぜ、これほど制度は変わったのか

庄屋の村から近代町村まで、わずか二十年で五度も枠組みが変わったのはなぜか。背景には、明治新政府が抱えた根本的な難題があった。新政府は、徴税、徴兵、就学(小学校)、戸籍といった、近代国家に不可欠な仕事を、全国津々浦々の村まで行き渡らせねばならなかった。ところが、江戸時代の村は、身分制と結びついた古い自治のかたちのままで、そのままでは近代の行政の受け皿になりにくい。そこで政府は、村の枠組みをどう組み替えれば効率的に統治できるかを、試行錯誤で探り続けたのである。

大区小区制の失敗は、「効率だけを優先して歴史や地縁を無視すると、かえってうまくいかない」という教訓を残した。その反省の上に、郡と村名を復活させ、連合戸長で規模を整え、最後に自治体としての町村にたどり着く。二十年の迷走は、無駄な回り道ではなく、近代の地方自治にふさわしい「村のかたち」を手探りで見つけていく、必要な過程だったともいえる。磐田の村々は、その全国規模の実験の、一つひとつの現場だった。

制度の隙間を埋めた人々

ここまで、庄屋の廃止から町村制まで、二十年間の制度の変転を追ってきた。番号で呼ばれ、郡が復活し、連合戸長が置かれ、そして自治体としての町村が生まれる ── 上から見れば、これは目まぐるしく迷走する制度改革の連続である。しかし、下から、村の側から見ると、少し違った風景が見えてくる。

めまぐるしく変わる制度の下で、実際に村を回し続けたのは、旧庄屋層を中心とする地元の名望家(めいぼうか)たちだった。磐田の村を動かした「名望家」で描いたように、地主であり、ときに教員であり、村役人でもあった彼らは、戸長として、連合戸長として、そして新町村の村長・助役として、制度が衣替えするたびに、新しい肩書きをまとって同じ顔で現れた。制度の名は変われど、村の実務を担う人は、そう簡単には変わらなかったのである。

だから、明治の地方制度史は、条文がどう変わったかという「制度の歴史」であると同時に、そうした地元の人々が、どんな制度の下でも村の暮らしと実務を途切れさせなかった、「人の歴史」でもある。地租改正の煩雑な実務も、小学校の設立も、戸籍の整備も、みな彼らの机の上を通っていった。制度は二十年間、番号だ郡だ連合だと迷走した。しかし、村そのものは迷走しなかった ── その底の安定こそが、磐田の明治初期の実像に、いちばん近いのではないだろうか。国家が上でめまぐるしく制度をいじるあいだも、村は、それを受けとめる地元の人々の力によって、静かに、しかし途切れることなく回り続けていたのである。制度の変転を語る歴史の陰に、そうした無名の担い手たちがいたことを、忘れずにおきたい。

主な参考資料

• 地方制度史概説(大区小区制・郡区町村編制法・連合戸長役場・市制町村制)
• 磐田物語「福田村村役人表」「旧磐田市の成り立ち」「連載 まちの成り立ち」「磐田の村を動かした「名望家」」「地租改正」

磐田市域の大区小区の具体的な区割りは未網羅であり、本文中でその旨を明示している。

あわせて読みたい